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浙江:绿水青山“变成”金山银山的财政密码(下)
发布日期:2017-07-28信息来源:省财政厅阅读人数: 有效性:

山还是那座山,水还是那片水,如果没有好的思路,再美的绿水青山也无法自动“变成”金山银山。

记者相信,在其背后定有一股如神笔马良般有形或无形的力量,在引导,在推动,在塑造。

“近年来,我们对于千岛湖保护一直遵循高于国家最高排放标准的地方标准,近五年来因环保门槛主动放弃了350多亿元的产业项目,淘汰落后产能企业100余家。在地方财政捉襟见肘的情况下,舍得把钱花在环境保护上,近10年全县环保投入将近70亿元。”拥有“天下第一秀水”千岛湖的淳安县财政局局长陆建育告诉记者。

这话语也道出了浙江财政人坚守绿色发展的信念。但同时,“放弃”和投入的背后也折射了财政困难地区在绿水青山和金山银山之间的两难选择。“两难”,难就难在当前账和长远账怎么抉择、生态账和经济账怎么平衡。保护绿水青山所需的巨大的直接投入成本以及后期的维护成本,由谁来弥补?如何弥补?

算账是财政部门的看家本领,账怎么算体现的不仅是专业能力,更是理念和道路。面对这道选择题,浙江财政部门积极践行“两山”理论,不断深化对经济发展和生态环境保护辩证关系的认识,主动算好长远账、全局账、生态账、经济账、民生账,综合运用财政体制、转移支付、专项资金等政策工具,推动形成有利于绿色发展的体制机制,打通绿水青山转化为金山银山的通道。

 

用制度保护生态环境

 

浙江河湖众多、山林茂密,号称“七山一水二分田”。以水得名、因山而美,山、水、林构成了浙江最重要的生态屏障。浙江财政的探索也以水系和生态公益林为切入点展开。

早在2005年,浙江就在钱塘江源头地区首创生态环保财力转移支付制度。2008年又在全省8大水系源头地区45个市县全面实施生态环保财力转移支付政策,成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。2011年,将转移支付范围扩大到全省所有市县,转移支付规模从最初的2亿元逐步增加到2016年的20.8亿元。2013年,打出“五水共治”组合拳,2017年开展剿灭劣V类水专项行动收尾工作。

护水如此,护林也不落后。2004年,浙江就开始探索实施生态公益林补偿机制,建立了以公共财政投入为主体的森林生态效益补偿制度,省级生态公益林补偿标准从2004年的8元/亩提高到2017年的40元/亩,为全国省级最高,有效促进了全省森林资源持续快速增长。

短期的生态治理可以靠资金、靠投入,长期的保护必须靠制度。“与其被动买单、不如主动请客”,浙江财政部门不仅做好资金投入的“加法”,更遵循经济规律和自然规律,做好制度供给的“乘法”。

“谁保护、谁受益”。绿水青山等生态产品具有明显的外部性,收益外溢、成本外化,权利义务错位,容易出现“谁保护、谁吃亏”“谁污染、谁受益”的“劣币驱逐良币”的情况。针对这些问题,财政部门探索建立了具有浙江特色的生态补偿机制,将转移支付资金安排与水环境保护情况相挂钩。通过财税机制传导,将治污的外部收益和造污外部成本内部化,让权、责、利归位,扭转了“上游污染、下游防治”“上游发展、下游污染”的不合理现象。

“谁使用、谁买单”。相比于“关停并转”等行政手段,排污权有偿使用和交易是更为有效的经济手段,由市场决定排污权价格,实现环境容量资源配置效率的最大化。目前,全省所有县市均开展了排污权有偿使用和交易试点,累计实现各类排污权有偿使用1.93万笔,有偿使用费42.76亿元,排污权交易9777笔,交易额16.26亿元,各项指标均位居全国前列。

“谁污染、谁交费”。浙江研究建立了与污染物排放总量挂钩的财政收费制度,根据各地化学需氧量、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物排放总量,按标准收取一定费用,内化污染成本,提高污染代价,遏制污染冲动。同时,积极探索以单位GDP能耗为基础的节能量交易制度和生态产品的价格形成机制,通过市场发现价格,体现生态保护的价值。

制度的生命力是强大的。淳安,作为浙江最重要的生态县之一,保护生态不仅没有吃亏,反而得到不少好处。陆建育表示,2014年在省财政转移支付地区分类分档体系中,淳安由原来的一类二档调整为一类一档。这一档之差,淳安每年将多获得5000万元补助。

他给记者算了一笔账。自2014年淳安县纳入省重点生态功能区示范区建设试点以来,省财政厅每年下拨试点专项资金1亿元,同时根据确定的生态环境相关奖惩指标计算,2014-2016年淳安分别获得奖励资金1.82亿元、2.04亿元和2.16亿元,逐年增加。另外,自2012年千岛湖被列入国家重点良好湖泊生态环境保护试点以来,中央财政安排专项转移支付资金累计已达到5.2亿元。

这就是保护生态的制度红利,也是浙江各地在做“两难”选择题时的底气和信心。

 

用杠杆撬动绿色发展

 

保护不等于不发展,“不能坐在绿水青山上没钱数”,“两山”理论最终必须落笔到金山银山上。

如何实现转型发展?2005年,时任浙江省委书记习近平在《绿水青山也是金山银山》一文中指出,“如果能够把这些生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势,那么绿水青山也就变成了金山银山。”

这正是浙江财政近年来大力支持和引导的方向。其中的关键是要找准定位,发挥好财政“四两拨千斤”的杠杆撬动作用。

第一个杠杆是体制。近年来,浙江财政部门不断在财政体制上做文章,根据主体功能区布局和功能定位,按照“激励与约束并重、公平与效率兼顾”的原则,探索实施差别化的激励奖补政策,促进不同区域根据各自的资源禀赋错位发展。

比如,对丽水市等29个市县,将省激励补助与其第三产业税收增长率挂钩,鼓励其发展生态旅游、休闲健康等绿色的第三产业。对杭州市等30个市县,将省奖励与其税收收入增收额挂钩,鼓励其改造提升传统产业、加快发展新兴产业。特别是完善了生态功能区财政政策指标体系,像淳安、开化等重点生态功能区每年可获得全省平均增长水平的工业税收收入,从财政体制上弥补其保护生态的机会成本,激发其内生发展动力。

与此同时,政绩考核的“指挥棒”也调整了。2013年,浙江对丽水市作出“不考核GDP和工业总产值”决定,转而考核空气质量和区域断面水质达标率等生态指标。随后,丽水市对下属9县(市、区)中的6个取消了GDP考核和工业考核。2014年,位于钱江源头的开化和拥有千岛湖的淳安,也被纳入不再考核GDP的市县行列。

如果说,体制杠杆是政府宏观层面的撬动,那么政府产业基金则是财政引导产业转型在微观层面的具体抓手。

2015年,为顺应专项资金改革和产业发展需要,浙江省设立了200亿元的省级政府产业基金,通过“分配变竞争、事后变事前、直接变间接、无偿变有偿”,以市场化的方式来发现并培育新的经济增长点。基金的政策导向非常明显,主要支持信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造、文化等八大万亿产业以及农业农村发展。这些领域正是将绿水青山变成金山银山的重要产业通道。

短短两年时间,政府产业基金已焕发出强大的裂变效应,一大批绿色项目落地生根、开花结果。截至今年3月,全省政府产业基金规模达1144亿元,与社会资本合作设立市场化子基金399支,投资实体企业(项目)2622个,撬动社会资本5087亿元。在投资的产业中,信息经济、高端装备制造和健康等八大万亿产业以及农业农村发展合计占比超过80%。在政府产业基金的带动下,浙江产业结构也发生了化学反应,向着绿色、环保、高端、可持续的方向迈进。

省级财政力度不断加大,市县也不甘落后。各地在用好省级政策资源的基础上,不断创新,出台了一系列支持绿色发展的组合拳。

——丽水市在取消GDP考核后,组建了生态经济产业基金,并设立若干子基金,吸引资本、人才、项目等优质要素向丽水集聚。2013年以来,该市财政累计整合安排9900多万元重点扶持生态精品农业发展,目前已拥有10个生态精品农产品中国驰名商标、22个国家地理标志保护农产品荣誉。

——仙居县优化完善工业政策,将工业发展资金从3000万元增加到5000万元,着力打造以现代医药、文化创意、橡胶塑料、高端装备、医疗器械和新材料为主导的生态特色产业集群。2016年,县财政投入3000万元在全县推行“人畜分离、集中养殖”模式,畜禽养殖场排泄物资源化利用率达90%以上。同时,县财政安排2300万元支持“旅游+三产”发展,创新全域旅游业态,推动大旅游成为富民强县的新支柱产业。

——松阳县加大了对第三产业发展的支持力度,县财政投入6000余万元,以大木山万亩茶园为依托,创建了中国最大的以运动休闲为主题的茶园4A级旅游集聚区;每年财政整合不少于3000万元资金用于支持民宿发展。据统计,2015年至今,财政共拨付旅游业扶持资金5.67亿元,支持打造“长三角田园休闲旅游胜地”。

——淳安县设立了总规模为30亿元的产业基金,重点扶持文化旅游、水资源、特色农业、休闲度假、健康养生等产业,其中规模10亿元的农业产业基金已经完成对7家农业龙头企业的投资。

 

用改革强化资金保障

 

生态建设是复杂的系统工程,涉及基础设施、产业、民生等方方面面,需要增加大量投入。这么多资金怎么筹集?特别是在经济新常态下,财政收入增速放缓、支出刚性不断增强,钱从哪里来?浙江的答案是:改革创新、提升绩效、集中财力办大事。

今年3月10日,省财政厅七楼会议室气氛严肃紧张。为争取“两山(一类)”财政专项激励资金12个补助名额,18个市县长在这里进行了现场陈述,并接受专家评审。

这是浙江贯彻落实“集中财力办大事”理念、深化专项资金改革的一大创新举措。今年年初,浙江省财政通过整合专项、统筹财力等方式,设立了振兴实体经济、“两山(一类)”和“两山(二类)”3项财政专项激励资金,在2017—2019年共安排162亿元,择优支持48个县(市、区)。3年期满后,对照绩效目标进行考核,考核结果达不到预期目标的,要相应扣回专项激励资金。

省财政厅总预算局局长章启诚告诉记者,获得资金的市县应围绕发展目标,统筹自身财力,引导社会资本、金融资本,自主选择项目,集中财力干大事,推动绿色发展、转型升级。据测算,这次改革将调动市县至少统筹自身财力162亿元以上,引导社会、金融资本投入162亿元以上,预计3年共将投入超过500亿元。

近年来,浙江财政部门还在资金整合、盘活存量上作了不少探索,将“死钱”变“活钱”、化“零钱”为“整钱”。2014年,按照“四张清单一张网”建设(政府权力清单、企业投资负面清单、政府责任清单、省级部门专项资金管理清单和浙江政务服务网)和“两个一般不”(省级部门一般不再直接向企业分配和拨付资金,一般不再直接审批和分配市县具体项目)的改革要求,建立财政专项资金管理清单,将省级转移支付专项由235个整合归并为56个,逐步从竞争性领域退出,腾出更多的资金支持全省重大决策部署实施,其中绿色发展是重要投入方向。

据统计,2013-2017年,全省财政治水投入1474亿元,年均增长25.5%;土壤和大气治理投入435亿元、乡村环境治理投入1051亿元,年均增长率也都在两位数以上,力度非常大。

记者还了解到,今年以来,浙江省财政厅加紧研究整合现有生态建设方面的财政政策,探索建立更有利于集中财力办大事的绿色发展财政奖补机制,省财政预计将安排100亿元以上的绿色发展财政奖补资金。

这一系列的新举措将为践行“两山”理论注入源头活水,凸显了浙江财政人守护绿水青山、打造金山银山的执着坚守和不懈追求,凸显了财政政策的力量,也让人解读出支持浙江绿色发展背后的财政密码。



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