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迈出财政支农机制改革关键一步———浙江深化财政专项资金管理改革纪实之三
发布日期:2016-12-30信息来源:中国财经报阅读人数:

  谁都知道,从投资的角度看,农业因投资大、风险高、回收慢、收益低是个“老大难”。但谁也都知道,站在国家财政安全与产业多样化的角度看,农业又是政府必须扶持的重要行业。

  受制于“七山一水二分田”的客观条件,依靠以往的农业资金投入方式,浙江已难以获得更理想的发展规模与速度,唯有大胆尝试,才可能走出农业发展新的一片天地。2015年,浙江整合农业专项,在200亿元的政府产业基金大盘子中,单独设立总额50亿元农业发展投资基金。在此之前,国内以市场化手段、设立如此规模的产业基金扶持农业发展的案例寥寥无几。

  回顾农业发展投资基金成立1年多来经历的各种困难与收获,浙江省财政厅农业处负责人表示,实践证明,这项工作确实应该做,其为政府支持农业发展提供一种新思路。

  集中财力化解农业基础设施薄弱难题

  近年来,浙江省一直着力加大对农业的财政投入,但财政投入与庞大的农业发展需求之间的矛盾始终无法得到根本解决。尤其是当前浙江农业发展正处于从传统农业向现代农业迈进的过程中,农业基础设施建设仍较为薄弱,农业产业链亟待从传统种养业向储存、运输、营销等完整的农业产业链发展。

  2014年,《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》相继发布。根据改革要求,财政支农体制机制改革势在必行,即由原来的政府统包统揽向财政资金逐步退出竞争性领域转变。浙江省财政厅着手对浙江财政支农政策体系进行了梳理,并决定将原来安排在农业竞争性领域的财政资金每年压缩20%,逐步实现财政资金从竞争性领域退出。

  那么,如何才能让每年压缩的财政资金更高效地用于支持农业发展?2015年,浙江政府产业基金的成立为此提供了一个契机。因农业自身具有公益性强和市场竞争性差的特点,在政府产业基金大盘子中,单独设立了农业发展投资基金。

  该负责人说:“在农业竞争性领域中,原来的状况是农业主体在做,财政也在补助。但其实有效益的部分即便政府没有补助,农民也会去做,而相反,在经济效益极度欠缺的农业基础设施领域,政府的投入一直不足。”

  因此,浙江农业发展投资基金的主要投资方向为农业基础设施项目,并以直投为主。2015年年底,浙江省开展了第一批共3个农业发展投资基金直投项目,分别是舟山远洋渔业基地、临安土地综合开发利用与嵊泗围填海工程项目,总投资金额为10亿元。截至目前,浙江省农业发展投资基金总投资金额为20亿元,其中直投项目为18亿元,占比高达90%。

  该负责人表示,以往大的农业基础设施项目虽是以财政投入为主,但政府资金在项目完成初期准备后的审查阶段才会进入。而现在,通过农业发展投资基金直接投入到项目,可以让政府从前期就开始参与项目。这样,在参与项目前期尽职调查的过程中,政府就能够对项目的状况进行摸底,在此基础上再综合专家意见,可对项目整体进行更好的把握。比如,土地综合开发利用项目中,从开发规划、资金落实,到项目后期管理、退出回购等,政府资金均全程参与。

  通过设立农业发展投资基金,原来对农业的直接补助就变成了间接扶持,无偿补助变为了有偿使用。不仅实现了将有限的财政资金投入到更需要支持的农业领域,撬动更多的社会资本投入,更重要的是实现了财政支农资金的滚动使用,这对亟需大量资金支持其发展的浙江农业意义重大。

  多项措施撬动社会资本

  变“直补”为基金后,财政支农资金在撬动社会资本投入农业领域方面取得了显著进步。

  以水利基础设施项目为例,以往社会资本投资占水利基础设施建设资金的比例仅为10%左右,可见社会资本投资农业领域项目的额度有限。浙江农业发展投资基金设立后,拉动社会资本投入农业领域的作用十分显著。2016年省农业基金参股2.5亿元投资黄南水库项目,带动其他资本投资6.3亿元,银行跟贷提供14亿元授信额度。

  对此,浙江省金控投资管理公司负责人表示,这主要是因为农业领域的很多项目都是公益性或准公益性的,很难实现收益,如果完全让市场化的基金自己选择,是不会投向未产业化的农业领域项目的,只有农业发展投资基金直投进去,市场化基金才有可能跟进。

  为了更好地撬动社会资本投入农业领域,浙江财政厅出台了一系列地措施。

  该负责人介绍,农业发展投资基金在考察项目做尽职调查时,一般会和银行一起进行,一方面银行的尽调可为农业基金选择项目提供参考;另一方面,也可以让银行看一看是否能对项目进行贷款。

  从目前来看,这么做的效果很好,浙江农业发展投资基金所有的直投项目基本都有银行的跟贷,实现了投贷联动。“现在银行放贷非常谨慎,有基金的介入,项目可以获得银行贷款的可能性更大。另外,在基金选择存放银行时,基金管理公司在与银行签订的协议中也要求,银行要按照基金投放与银行放贷1∶3的比例放贷。”该负责人表示。

  另外,相对政府产业基金,浙江农业发展投资基金对社会资本的让利幅度更大。按照相关制度规定,回购期在3年以内的(含3年,下同),基金按照3%的年化收益率收取回报;3—5年以内的,按照4%的年化收益率收取回报,其他让利给项目。而一般而言,政府产业基金与市场化基金是同股同权的,退出时政府让利幅度相较农业发展投资基金要小很多。

  浙江农业发展投资基金也在积极尝试通过设立子基金的方式,为浙江农业发展争取引入更多的资源。比如,2015年,浙江农业发展投资基金以5000万元参与国家种业基金。国家种业基金2016年初正式开始运作,总规模为4亿元,其最初通过的3个种业项目有两个是浙江的项目,分别是蓝莓深加工和51信用卡项目。该负责人表示,浙江农业发展投资基金加入国家种业基金的条件之一,就是国家种业基金在浙江农业领域有不低于5000万元的投资。

  另一个子基金项目是传统村落的保护。据介绍,这几年浙江在大力建设美丽乡村过程中,实施了很多历史文化村落的保护项目。政府在此方面的投入一直较大,但今年通过基金的方式对这类项目进一步进行了活态开发,即浙江农业发展投资基金与浙江省旅游集团合作设立浙江古村落(传统村落)保护利用基金。通过政府参与、市场运作,引导社会资本共同参与,形成“外引内蓄”的古村落保护投融资机制,进一步促进农村一二三产业融合和全省乡村旅游发展,实现浙江古村落的活态保护和利用。



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