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站在全局的视角看“专项”———浙江深化财政专项资金管理改革纪实之一
发布日期:2016-12-22信息来源:中国财经报阅读人数:

  专项转移支付是一个对社会大众而言既熟悉又陌生的财政专业术语。人们赞美它也好、批评它也罢,均无法否认其在推动经济社会发展中所发挥的独特作用。就专业角度而言,其本意是指上级政府为实现特定政策目标补助给下级政府的专项支出。

  不可否认,专项转移支付在突出经济社会的发展重点,防止资金被挪用挤占方面确实起过非常重要的作用,但也不可忽视,由于在实际操作中还存在诸多管理漏洞,也让专项转移支付资金的分配与使用存在不少弊端,正如社会所诟病的那样,诸如不透明、撒胡椒面,随意性大乃至权力寻租等等。如何改变这种现状,让专项真正回归专项的本意,并发挥其应有的作用?浙江省财政厅以问题为导向,对专项转移支付进行了大胆探索与卓有成效的改革。

  整合:让“专项”回归专项

  为支持经济社会发展,财政部门在预算中拿出一笔 “专项”,这本身没有问题。问题在于如何使用和分配?如何更加科学规范透明?特别是能否与省委省政府确定的发展大局相融合,这是一个重要使命。

  按照项目进行专项资金的分配,是财政部门管理专项资金的传统做法。这种分配方式在一定程度上会造成财政资金撒胡椒面、多头申报、包装项目等问题。

  浙江省财政厅总预算局局长章启诚介绍,以往按照项目分配专项资金,一方面,地方政府为了获取更多的资金,可能采取包装项目、“跑部钱进”等手段,产生较高的行政成本;另一方面,每个部门每年都想新设专项,甚至在一个专项下设置小专项,给财政收支平衡带来了很大压力。改革财政专项资金分配方式,迫在眉睫。

  在这一背景下,浙江省财政厅拉开了专项资金改革的大幕,确立了 “一个部门一个专项”的目标。但工作一开始,就已然面临巨大的阻力。

  于是,财政部门挨个到省级部门做工作,分步推进整合。比如,对于经信委的专项资金,首先将内容相近的专项予以整合,如工业转型升级专项,这个专项下面有多个小专项,再将每一个处室下的专项资金都整合成一个专项,慢慢要求将这些小专项从名义上整合成一个专项,在此基础上,实现资金打通,每年突出几个重点,从而逐步实现资金的真正整合。

  通过3年的努力,到2014年,浙江省转移支付专项由原来的235个整合归并为54个,减少了181个,基本实现了“一个部门一个专项”的预期目标,为有效集中财力提供了制度保障。

  浙江将省级部门所有专项转移支付资金整合成一个部门一个专项以及改革资金分配方法的做法,被称为一次“跨界的创新”。专项资金的高度整合,为推行专项性一般转移支付及因素法分配打下了基础。

  因素法分配,即专项资金在确定分配方案时,关注的不再是项目,而是对一个专项整体可实现效益的考核。浙江省财政厅设立了两类因素:一是专用因素,体现部门特色,如部门年度任务、工作目标、实施项目、绩效考核结果等。二是通用因素,如受益市县人口、财力等。同时,根据分配因素设置量化指标、权重系数和计算公式,财政专项资金按因素、按公式进行分配。

  章启诚表示,省级专项资金改用因素法分配后,市县在使用专项资金时也更具有自主性,可按照轻重缓急统筹使用,而且,各市县再也不用“跑部钱进”了,只要全身心关注自己的工作,努力提升绩效指标,更好实现省委、省政府确立的引导目标,就可以获得更多的专项资金。

  同时,因素法的推出也更进一步促进了浙江专项资金的整合。章启诚介绍,以往很多专项资金都是由主管部门分配到企业,现在专项资金的分配完全是通过公开透明的程序,分配到市县,有效防止了暗箱操作、项目包装等问题,减少了资金整合的阻力,促进了财政专项资金绩效的提高。

  另外,实现“一个部门一个专项”目标以后,也改变了以往专项资金只增不减的情况。部门有新的发展需求,只要在专项盘子里通过调整因素及权重进行优化,一般不需增加资金。

  竞争:让优质项目脱颖而出

  有人说,世界上最难的就是赚钱,也有人说,世界上更难的是花钱,特别是如何花好钱。对财政部门而言,花钱无疑是最考验理财水平的。财政要花钱的地方很多,也都很重要。仅就专项资金要支持的项目而言,就有无数个。那么,支持谁,不支持谁呢?

  大部分财政专项资金管理都适用于因素法分配,但同时,也仍有部分财政专项资金适合通过项目法管理。这部分项目范围包括产业发展类、公共事业类的重大项目:产业发展类财政专项资金,主要用于支持产业发展的战略性、引领性的重大项目;公共事业类财政专项资金,主要用于支持符合浙江省政策导向的重大公共基础设施、公共平台和公共服务等项目。

  对于这部分专项资金,2013年,浙江省财政厅本着既要发挥绩效、也要克服传统“项目法”弊端的思路,探索实施竞争性分配改革,把项目资金分配权关进“市场机制”和“公开透明”的笼子,以促进资金分配的客观、公开和公平。

  “实施竞争性分配改革的出发点,是希望克服原来项目存在的暗箱操作问题。而要解决这个问题,推行全过程公开的竞争性分配是必由之路,这样的设置实际上是借鉴了政府投资项目的招投标方法。”章启诚介绍。

  因此,2013年,浙江专项资金在实施竞争性分配时,不是直接对市县的某一个项目,也不是由某一个具体项目的承担法人负责申报,而是以市县政府为主体来参与专项资金的竞争性分配。

  以往,在按照项目进行资金分配时,一般仅有项目大致的情况,涉及资金总额等,申请过程也相对简单。实施竞争性分配后,不仅要经过标的发布、项目申报、评标、公示和确定分配结果等五个程序和环节,而且,项目综合绩效还被视为决定竞争性分配结果的重要因素,以及调整预算分配的重要指标。同时,在项目实施方案中,市县政府还需提供如何完成项目的人财物保障措施,项目实施的方式与组织,以及如何推动项目实施的具体思路。

  章启诚表示,以绩效目标及量化指标为依据,以评审的方式进行项目筛选,可以实现“多中选好、好中选优”的项目优选目的,可有效防止出现“撒胡椒面”的现象,使有限的资金最大限度地发挥效益。另外,浙江各级财政和主管部门对项目会进行全过程的绩效跟踪管理,并组织实施绩效评价,将绩效评价结果作为预算分配和调整的依据,不按规定范围和方向使用的,省财政可扣回当年下达的资金,并将其作为下一年度资金分配时的扣减因素。

  规范:一份“讲规矩”的清单与借力专业管理者

  2014年,浙江省政府开展了以“四张清单一张网”建设为主要内容的自身改革,财政专项资金管理清单就是其中的一张“清单”。浙江省财政厅在系统梳理专项资金管理的基础上,进一步厘清公共财政运行边界,建立并完善专项资金管理清单,坚持以清单规范权力,以责任明确职责,以公开透明提升资金绩效。

  章启诚介绍,浙江财政专项资金管理是在推进因素法分配和竞争性分配管理改革的基础上进行的,财政部门在每年年初,都要公开本级政府的专项资金管理清单,包括专项资金的主管部门、项目名称、金额等,希望通过实施清单管理,以清单来管钱、管权、管事。

  “两个不一般”是浙江省财政厅推进专项资金清单管理的指导思想,即省级部门一般不再直接向企业分配和拨付资金、一般不再直接审批和分配市县具体项目。

  按照“有保有压”的原则,每年浙江省财政厅都会对省级专项资金清单进行调整完善,严格控制新增专项资金项目,不断优化财政专项资金结构。比如,对已实现项目目标或到期的项目,予以取消;对符合省委、省政府工作目标和支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目,予以归并;对不同部门管理但支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目,予以整合。

  “实施财政专项资金清单管理的目标还包括通过公开透明来进一步规范财政专项资金的分配、使用和提升绩效,即从项目申报到项目分配,再到资金的使用,到对资金最终的绩效评价,全过程都要向社会公开。这种机制的建立,倒逼财政专项资金管理更加规范,其绩效也进一步得到了提升。”章启诚表示。

  对于更多政府背景色彩浓的专项资金管理有清单,对于涉企、竞争领域的专项资金,浙江财政则引入了基金专业管理者,借助市场的力量,管好、用好财政资金。

  2015年,浙江省财政厅通过清理盘活一般公共预算结转结余资金、政府性基金预算结转资金等各类财政存量资金,设立了200亿元的省级政府产业基金。截至2016年10月底,浙江政府产业基金的总规模1034亿元,设立的子基金达到299支,投资实体企业(项目)1818个。

  章启诚表示,产业类财政专项资金逐步退出竞争性领域是大势所趋。设立政府产业基金,将资源配置的权利更多交给市场,实现择优支持,让专业的人做专业的事,同时,通过充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应,在母、子基金的传导放大下,吸引带动了大量金融资本和社会资本投入,有效支持浙江经济的长足发展。

  推进:市县项目库研发进行时

  浙江省实施的一系列财政专项资金管理改革措施,实际上,将资金统筹、项目管理的权限进一步下放到市县一级,因此,要理顺政府与市场的关系,关键在市县。正是因为充分认识到这一点,浙江省财政厅在进行了一系列财政专项资金改革后,开始探索建立市县项目库。

  章启诚介绍,这主要是考虑到,在权力下放的过程中,可能存在市县“接不住”的现象。市县在组织项目方面能力有所欠缺,尤其是在新预算法实施后,省级财政资金下达到市县的时间更早、比例更高,对市县财政部门具体组织项目实施提出了更高要求。

  如何解决这一问题?2015年开始,浙江省财政厅开始组织研发市县专项资金的项目库系统,该系统主要有项目申报、储备、报备、因素采集四大功能。在经过6—7个市县的试点应用及反馈完善后,今年,该系统已在浙江全省范围内推广和使用。浙江省财政厅要求,市县要提前1年将备选项目纳入项目库,即2017年的省级专项性转移支付项目原则上都要在今年年底前进入到项目库,这样省级财政专项资金一经下达,就可以进行项目对接并组织实施。

  “但这并不意味着省级财政部门要对市县的具体项目进行审批,仅是要求市县对项目进行报备,以便相关部门对项目进行实时监督和检查。”章启诚表示。

  对于没有进入到项目库的项目,一般不能分配专项资金。而若申请了专项资金的项目绩效不达标或项目资金未按时支出,专项资金将被扣回。

  章启诚表示,这个项目库为市县在承接权利下放时提供了一个承接载体,推动市县财政部门进一步提高自身的理财能力,也以此督促市县在申请专项资金的同时,做好项目储备。以往是“钱等项目”,现在将要变为“项目等钱”,有利于加快预算的执行进度,提升专项资金的使用效益。

  梳理浙江财政专项资金管理改革的脉络,不难发现,浙江专项资金管理改革与政府职能转变相辅相成,始终在尽力厘清政府与市场的边界、划清省与市县的事权,始终朝着政府预算公开的大趋势在前进。而更重要的是,在改革的道路上,浙江财政始终坚持从问题入手,不断探索寻找更好的管理方式。



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